由一種專用的特製皮匣傳遞。皮匣的鑰匙備有兩份，一把交給奏摺人，一把由皇帝親自掌握，任何人都不得開啟，也不敢開啟，具有高度的私密性，故稱&ldo;密摺&rdo;。

密摺制度的建立，是對傳統政治制度的一項重要改革。本來，君臣無私義。君臣之間的文字往來，就只有&ldo;公文&rdo;，沒有私信。通常官方文書（公文）有兩種。一種叫&ldo;題本&rdo;，是談公事的，要加蓋官印；一種叫&ldo;奏本&rdo;，是談私事的，不蓋官印。兩種文書都由通政司轉呈。皇帝御覽之前，已先由有關官員看過，等於是公開信，無密可保。楊名時奏請修浚洱海，用的就是這種公開的題本。所以雍正認為他是故意把事情宣揚出去，以免別人（也包括皇帝）搶了他的功勞。題本和奏本無密可保，皇帝和臣僚之間某些不可告人的機密和難言之隱，就無法勾兌。而且，這種公事公辦的形式，也不符合雍正和臣僚單獨交朋友的想法。於是他便把始於順治、康熙年間，但用得並不廣泛的密摺，發展成一種普遍運用的政治工具，並形成了所謂&ldo;密摺制度&rdo;和&ldo;密摺政治&rdo;。

密摺制度顯然比公文制度實用。除具有保密性外，還具有快捷方便的好處。題本是很麻煩的。它必須用宋體字工整書寫，必須備有摘要和副本，必須先由內閣審核，必須在皇帝看後再用滿漢兩種文字謄寫。密摺則不必，它不拘形式，可以自由書寫，寫好後不經任何中間環節，直接送到皇帝手中。皇帝即拆、即看、即批覆，直截了當，不耽誤事。雍正的密摺政治，很值得專門探討和研究。

自從秦始皇建立了中央集權專制體制，如何統治和管理我們這個幅員遼闊、人口眾多的大一統帝國，一直是一個不可迴避的難題。明清以前歷代王朝的做法，是透過意識形態和倫理道德治國。這就是漢武帝要獨尊儒術而隋唐要建立科舉制度的原因。按照這個政治設計，我們帝國主要是由一大批熟讀儒家經典、絕對忠於皇室的文官來管理的。農業時代的帝國雖然龐大，事務卻並不繁雜，無非按期繳納賦稅和保證地方治安。另外兩件並非常規性的工作，則是抵禦外敵和救濟災民。如果風調雨順，五穀豐登，官清吏廉，民風淳樸，則地方官是非常輕鬆的。所以那些承平時代的地方官員，常常有許多閒情，可以吟花弄月，甚至著書立說，可見工作不忙。但是，這種&ldo;太平盛世&rdo;的理想，卻建立在並不牢靠的基礎上。如果天旱水澇，顆粒無收，或官貪吏汙，紳劣民刁，又如之何呢？那意識形態和倫理道德還管用麼？只怕即便孔子在世，也無法敦風化俗。

事實上，靠道德或禮儀來治國，是完全靠不住的（這一點我們前面已多次講過），這才有了明代的特務政治。雍正總結歷朝歷代的經驗教訓，認為德治和禮治並不可靠（但也不能放棄），特務政治弊端甚多。唯一的辦法，是實行&ldo;人治&rdo;。不過這種&ldo;人治&rdo;，有特定的涵義，那就是：除了皇帝，其他任何人，都不能充當這種統治的主體。因此準確地說，它應該叫做&ldo;帝治&rdo;‐‐‐皇帝一人的統治。

雍正以前，中國政治的主要形式，是德治與禮治。人治只是某些特殊時期的現象，而且其主體既不一定是皇帝（比如曹操是丞相，武則天是皇后和太后），也沒有相應的制度來保證。相反，不少皇帝還無法行使治權（比如年紀太小）或主動放棄治權（比如明的萬曆）。其結果，則是任何王朝都不可能真正&ldo;長治久安&rdo;，改朝換代總是不可避免。顯然，唯一的出路，是確保皇帝的&ldo;一人政治&rdo;，使皇帝真正成為國家意志的唯一代表。密摺制度的意義，便正在這裡。

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