劃分為十五個行政區，稱十五道；在接近少數民族的邊境地區，主要在北方，設定了十個藩鎮，任命了九位節度使、一位經略使，簡稱“九節度一經略”。唐代宗時，一位經略使也升格為節度使，合稱“十節度”。

藩鎮問題的要害，是朝廷賦予他們的權力過大。每一位藩鎮節度使都掌管幾個州甚至十幾個州的軍事、政治、經濟、人事大權，“戶版不籍於天府，賦稅不入於朝廷”。節度使職位，父死子繼，或由部將承襲，或由士卒“自擇將帥”，號為“留後”，強迫朝廷頒發正式節度使委任狀，予以承認，變為合法。每個節度使都把各自的藩鎮搞成一個獨立王國，形成了事實上的藩鎮割據。